/Актуальные аспекты конституционного развития Южной Осетии

Актуальные аспекты конституционного развития Южной Осетии

На прошлой неделе в Южной Осетии отмечался один из главных государственных праздников — День Конституции. Очередная годовщина принятия действующего Основного закона для общественности послужила поводом вновь оценить ту роль, которую Конституция сыграла в деле укрепления государственности РЮО, а также проанализировать ее соответствие сегодняшним реалиям в свете дальнейших перспектив конституционного развития Южной Осетии.

Несомненно, принятие Конституции РЮО 8 апреля 2001 года стало одним из важнейших этапов конституционно-правового развития Южной Осетии. Конституция стала нормативно-правовой формой завершения институционализации современного государства. Это выразилось в единстве трех основных аспектов Конституции: во-первых, она является актом правового закрепления демократии в Южной Осетии; во-вторых, она выступает как правовое оформление государственности ее народа; в-третьих, она фиксирует статус республики как суверенного государства.

Относительно празднования Дня Конституции есть разные подходы. Есть мнение, что день Конституции РЮО целесообразнее отмечать именно в день принятия первой Конституции — 2 ноября 1993 г. В частности, этой точки зрения придерживается первый вице-спикер Инал Мамиев. «Депутаты первого созыва Парламента и тогдашняя Конституционная комиссия приложили много усилий для того, чтобы разработать первую Конституцию РЮО. Это было нелегко, у нас не было примеров, которые могли бы послужить образцом при разработке нашего Основного закона. Тем не менее, несмотря на трудности, 2 ноября 1993 года первая Конституция РЮО была принята Государственным Ныхасом», — отмечает Инал Мамиев.

По оценке юристов, первая Конституция наряду с другими основополагающими законодательными актами и референдумом фактически оформила создание независимого югоосетинского государства с парламентской формой правления. В 1996 году в связи с переходом на президентскую форму правления в Конституцию 1993 года были внесены кардинальные изменения, что позволило многим говорить о появлении новой редакции конституции. Конституцию 2001 года сторонники этой точки зрения поэтому называют третьим Основным Законом РЮО.

Попытки переделать Конституцию периода парламентаризма в Основной закон президентской республики оказались не очень удачными, из-за внесенных серьезных изменений возникали противоречия. Поэтому была создана Конституционная комиссия во главе с тогдашним президентом Людвигом Чибировым, которая приступила к разработке новой Конституции. Действующая ныне Конституция разрабатывалась в жарких дебатах. Введение президентской формы правления устраивало далеко не всех, югоосетинский парламентаризм, опирающийся на многовековые традиции функционирования такого общественного института, как «ныхас», имел множество сторонников. Тем не менее, аргументы в пользу того, что в условиях военной опасности со стороны Грузии и политической нестабильности президентская форма правления сможет более успешно мобилизовать ресурсы государства для достижения поставленных целей, сыграли свою роль. Определенную специфику в разработку Конституции добавило приближение президентских выборов, именно с этим обстоятельством многие связывают появление в Основном законе такой нормы, как «ценз оседлости», ставшей одной из самых неоднозначных в Конституции, во многом по причине того, что практика правоприменения этой нормы нередко носила сугубо конъюнктурный характер, превращаясь в «прокрустово ложе» для ряда кандидатов. В результате копья вокруг вопроса о целесообразности сохранения ценза оседлости ломаются до сих пор.

Конституция 2001 года окончательно закрепила появление в республике сильной президентской власти. Президент является главой государства, а также главой исполнительной власти, гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина, определяет основные направления внутренней и внешней политики, представляет республику в международных отношениях.

По форме государственного правления Республика Южная Осетия в целом относится к классу президентских республик. Однако некоторые положения Конституции позволяют говорить о том, что в РЮО президентская форма правления соседствует с элементами парламентаризма, которых нет во многих классических президентских республиках. Это проявляется в парламентском участии в назначении председателя правительства, а также в наличии парламентской ответственности правительства.

В Конституции РЮО отсутствует условие обязательного роспуска парламента при отклонении им президентских кандидатур на должность председателя правительства, что позволяет высшему законодательному органу влиять на решение этого вопроса.

Правительственные программы должны утверждаться парламентом, а это также элемент контроля над деятельностью исполнительной власти.

В целом законодательство Южной Осетии закрепило институт отчетов правительства перед парламентом как значимую форму парламентского контроля. Для сравнения, отчет правительства РФ перед Государственной Думой не порождает определенных юридических последствий. Что касается Конституции РЮО, то в ней отчет правительства перед парламентом увязан с возможностью выражения недоверия со стороны парламента. Реальная возможность обязательной отставки правительства при двойном в течение двух месяцев вотуме недоверия со стороны парламента обеспечивает механизм парламентской ответственности правительства.

Законодательство Республики Южная Осетия предусматривает и индивидуальные отчеты членов правительства. Наряду с общей ответственностью правительства, речь также идет о персональной ответственности руководителей министерств перед парламентом.

Подобные конституционные нормы встречаются далеко не во всех президентских республиках. Такая форма правления в теории позволяет сочетать сильную и полномочную президентскую власть, необходимую для обеспечения безопасности и целостности государства, с принципами парламентарного режима, гарантирующими публичный контроль над деятельностью исполнительной власти, препятствующими чрезмерной концентрации государственной власти в одних руках и злоупотребление ею. Правда, на практике, в силу, как это принято выражаться, объективных и субъективных причин одно время значительная часть полномочий парламента перекочевала в руки исполнительной власти, да и оставшиеся рычаги влияния на ситуацию почти никогда не использовались законодателями. Эволюционный процесс восстановления баланса полномочий между ветвями власти начался после бурных событий 2011-12 годов, доказавших губительность гиперконцентрации полномочий в руках одной ветви власти для самой же власти.

Характерной чертой Конституции РЮО 2001 года является ее схожесть с конституционным устройством Российской Федерации и единство конституционных ориентиров развития, что объясняется политической ориентацией Южной Осетии на Россию, а интеграция на уровне государств предполагает конституционную совместимость. В то же время конституционное устройство Республики Южная Осетия, не является полной копией российского. Несмотря на схожесть и общие приоритеты, конституционная организация Южной Осетии содержит массу особенностей, отражающих национальную специфику, исторические и политико-правовые особенности югоосетинской государственности.

Одной из таких особенностей является положение о двух государственных языках в Конституции — осетинского и русского. Русский язык из официального стал государственным по результатам референдума 2011 года. Кроме того, в Конституции 2001 года содержится положение о придании грузинскому языку статуса официального в местах компактного проживания граждан республики грузинской национальности. И это не формальная статья в Конституции, она полностью реализуется на практике. Данная норма, кстати, неоднократно вызывает критику со стороны общественности, поскольку ничего подобного в законодательстве Грузии в отношении осетин никогда не было предусмотрено. Последние осетинские школы в Грузии были закрыты лет 10-15 назад.

В целом конституционное положение о двух государственных языках позволяет в достаточной мере развивать осетинский язык, расширять ее использование в делопроизводстве, сфере образования, науки и культуры, обеспечивая баланс в применении двух государственных языков. Хотя, разумеется, это сложный процесс, требующий наличия необходимого числа специалистов и выделения определенных средств для обеспечения реализации данной конституционной нормы.

Наряду с безусловными плюсами действующей Конституции, многие российские и местные юристы отмечают и целый ряд недостатков. В частности, речь идет о том, что система прав и свобод человека и гражданина в Конституции РЮО не вполне соответствует их международно-правовой и научной классификации. В части характеристики основных прав и свобод Конституция Республики Южная Осетия больше соответствует советским стандартам, нежели современным, что проявляется, в частности, в текстовом расположении прав и свобод, изложении социально-экономических прав прежде личных и политических.

Претензии высказываются, прежде всего, в отношении юридико-технического содержания, касательно изменения некоторых формулировок, норм статей и т.д.

Еще больше проблем вызывало и продолжает вызывать невыполнение целого ряда статей Конституции. В частности, речь идет о Конституционном суде и местном самоуправлении. До сих пор не приняты конституционные законы о президенте и парламенте. Все эти статьи, согласно Конституции, должны были быть реализованы максимум в течение двух лет после принятия Основного закона 2001 года. Однако этого до сих пор не произошло.

Настоящим бичом для Конституции 2001 года стали многочисленные поправки и изменения. Основная часть поправок в Основной закон была внесена в 2001, 2004, 2005, 2006, 2009, 2010 и 2011 годах, их точное количество сегодня редко кто может назвать.

Все это вместе взятое явилось серьезным аргументом для многих в пользу целесообразности разработки новой конституции, которая бы полностью соответствовала современным стандартам, сегодняшнему уровню развития государственности с учетом наработанного опыта. «Методом внесения поправок исправить ситуацию не получится, поскольку необходимо внесение изменений в те статьи Конституции, которые могут быть изменены только в результате референдума. В этой связи мною уже разработан проект новой редакции конституции, в котором учтены необходимые изменения и исправлены имеющиеся в действующей редакции ошибки», — говорит первый вице-спикер Инал Мамиев.

Те, кто выступает за принятие нового Основного закона, отмечают необходимость в разработке такой Конституции, которая бы исключала произвольные трактовки основных положений конституционных норм и щедрое внесение вольных поправок, в противном случае регулярный пересмотр конституции вновь будет загонять общество в тупик.

Сторонники другой точки зрения, признавая необходимость внесения поправок в Конституцию, все же стремятся сохранить действующий Основной закон, приводя свои аргументы. «На мой взгляд, не следует торопиться. Ценность любой конституции возрастает со временем. Многие страны по праву гордятся возрастом своих конституций, подтверждающим правильность избранного пути государственного развития.

Но дело даже не в этом, новая конституция принимается только тогда, когда прежняя конституция уже не отвечает требованиям времени, и ее положения в значительной мере теряют свою актуальность. У нас в Республике за период действия Конституции (с 2001 года) столь значимых и кардинальных изменений в политической, экономической и правовой системе не произошло», — считает министр юстиции Алан Джиоев.

По его мнению, факт признания независимости нашего государства Российской Федерацией не является основанием для принятия новой конституции Республики, поскольку он относится к внешнеполитическому шагу Российской Федерации, а не внутренним преобразованиям, произошедшим в РЮО.

По всей видимости, данный вопрос требует серьезной проработки на уровне специалистов, которые должны определить, какой из предложенных вариантов является оптимальным и обеспечит дальнейшее конституционное развитие Южной Осетии, без лишних перекосов и потрясений.

Р. ГОБОЗОВ