Станет ли Парламент Южной Осетии профессиональным?
Решение вопроса о профессиональном Парламенте Республики Южная Осетия зависло в воздухе, натолкнувшись на разное понимание ряда конституционных норм со стороны руководства исполнительной и законодательной ветвей власти. Спор идет о том, когда должен состояться переход от «полулюбительщины» к «профессионализму»: при нынешнем парламентском созыве или с избранием нового депутатского корпуса. В конечном итоге конфликт вполне может привести к тому, что с водой выплеснут и ребенка, то есть идея профессионального Парламента так и не получит конституционного закрепления.
МОЖЕТ ИЛИ ДОЛЖЕН?
Как известно, действующее законодательство РЮО дает право парламентарию исполнять свои обязанности как на постоянной основе, так и без отрыва от основного места работы. Согласно п. 3 ст. 58 Конституции страны, «депутат может работать в Парламенте Республики Южная Осетия на постоянной основе» (здесь и далее выделено мною – прим. В.Г.).
30 декабря 2015 г. был принят Конституционный закон «О внесении изменений в статью 58 главы IV Конституции Республики Южная Осетия». В соответствие с ним предлагалось изложить п. 3 указанной статьи Основного Закона страны в следующей редакции: «Депутат работает в Парламенте Республики Южная Осетия на постоянной основе и не может заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности». Конституционная поправка вступала в силу с момента подписания главой государства и официального опубликования указанного выше нормативного акта, а значит, она касалась, в том числе, и депутатов Парламента действующего созыва.
Принятый конституционный закон был направлен Президенту для подписания и обнародования. Однако он отклонил его и вернул в Парламент со своими предложениями. В письме на имя спикера глава государства подчеркнул, что не возражает по сути конституционной поправки, но, тем не менее, считает «принятую редакцию Закона во многом ущемляющей права ныне действующих депутатов Парламента». Он напомнил, что нынешний состав депутатов избирался «с правом работать как на профессиональной, так и на непостоянной основе». Вступление же в силу данного конституционного закона лишает их этого права, так как обязывает перейти на профессиональную основу работы, «что вынудит часть депутатов Парламента сложить с себя депутатские полномочия и покинуть депутатскую работу».
Следовательно, по мнению Президента, «нарушается общеправовой принцип, который не позволяет распространять обратную силу закона на события, произошедшие до его принятия, если закон ухудшает правовое положение граждан, прекращает их права». В связи с этим глава государства предложил депутатскому корпусу «принять иную редакцию закона», в соответствии с которой нынешние парламентарии получили бы право выбора: «переходить на профессиональную основу работы либо остаться в статусе депутата, работающего на непостоянной основе».
В свою очередь, руководство Парламента отказалось повторно вынести на сессию данный конституционный закон и вновь направило его главе государства для подписания и обнародования. Оно также вернуло без рассмотрения президентский вариант законопроекта. Руководство Парламента мотивировало свой шаг тем, что Президент имеет право отклонять только «обычные», но не конституционные законы. Особо также подчеркивается, что в Южной Осетии еще ни разу не было прецедента отклонения главой государства (президентского вето) конституционного закона.
БРЕМЯ ГАРАНТА
Никаких конкретных возражений по сути предложений главы государства парламентариями высказано не было. Между тем ссылка Президента на то, что принятый конституционный закон нарушает общеправовой принцип – «закон не имеет обратной силы», а потому не может быть им подписан, заслуживает гораздо большего внимания, чем разночтения по процедурным вопросам. Ведь это один из тех основных принципов, на которых базируется законодательство любого правового государства. Он закреплен и в Конституции РЮО (ч. 4 ст. 38).
В соответствии с ним закон применяется только к отношениям, возникшим после его вступления в силу, если иное напрямую не предусмотрено самим законом. Образно говоря, нельзя в середине футбольного матча вводить правила игры в регби и принуждать футболистов соблюдать их.
Именно поэтому изменения, вносимые в законодательство о выборах и референдуме, как правило, не распространяются на правоотношения, возникшие в связи с их проведением, если они назначены до дня вступления их в силу. Соответственно, поправки, вносимые в законодательство о статусе депутата Парламента РЮО, также далеко не всегда могут распространяться на депутатский корпус, сформированный до дня их вступления в силу.
Ключевое значение здесь имеет содержание закона: улучшает или ухудшает он положение гражданина, создает он права и обязанности или прекращает их. Согласно общим принципам закрепления и обеспечения прав и свобод человека и гражданина, государство не должно издавать законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина; они могут быть ограничены только в чрезвычайных условиях (кроме базовых). Этот принцип отражен и в Конституции РЮО (ч. 3 ст. 46).
Между тем, норма данного конституционного закона, позволяющая распространить его действие на нынешних депутатов, лишает их имевшегося в момент избрания права заниматься парламентской деятельностью без отрыва от основной работы. А значит, он напрямую подпадает под категорию правовых норм, «отменяющих или умаляющих права и свободы человека», в части, касающейся немедленного вступления его в силу. Распространить его действие на нынешних парламентариев можно было бы разве что только при их единодушном согласии с этим.
Таким образом, есть достаточно оснований полагать, что требование перевести нынешний депутатский корпус на профессиональную основу противоречит общим принципам закрепления и обеспечения прав и свобод человека и гражданина, а также ч. 3 ст. 38 и ч. 4 ст. 46 Конституции РЮО. Согласно ч. 2 ст. 47 Основного Закона Республики, Президент является гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина. А значит, глава государства не только имел право, но и обязан был отклонить закон, который, по его мнению, противоречит Конституции и умаляет конституционные гарантии прав и свобод человека и гражданина.
Очевидно, что любые споры, касающиеся процедурных вопросов, лишены смысла, пока не будет устранена данная правовая коллизия. Тем не менее, есть смысл проанализировать их, так как конфликт вокруг создания профессионального парламента заставил задуматься над особенностями применяемой юридической терминологии и недостатками конституционной процедуры принятия различных форм нормативных актов в РЮО.
ЗАКОН! КАК МНОГО В ЭТОМ СЛОВЕ…
Понятие «закон» в праве используется обычно в двух вариантах – как форма нормативно-правового акта и как вид законодательного акта.
Все нормативно-правовые акты по признаку юридической силы делятся на две группы: законы (законодательные акты) и подзаконные акты (указы, распоряжения, постановления, решения соответствующих органов власти, содержащие нормы права). Законы (законодательные акты), в свою очередь, обычно бывают следующих видов: Конституция, пересмотр и поправки к ней; конституционные законы; законы («обычные» законы).
Анализируя Конституцию РЮО, нетрудно заметить, что понятие «закон» используется в ней в обоих вышеупомянутых вариантах. В зависимости от контекста оно в одних случаях обозначает вид нормативно-правового акта, а в других – вид законодательного акта. Естественно, в первом варианте этот термин относится ко всем видам законов (Конституции и поправкам к ней, конституционным законам и «обычным» законам), а во втором – только к одному конкретному виду («обычным» законам).
К примеру, термин «закон» явно обозначает вид нормативно-правового акта в следующих положениях Конституции РЮО: ч. 2 ст. 2 («Законы Республики Южная Осетия подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы применению не подлежат») и п. 17 ст. 50 Конституции РЮО («Президент Республики Южная Осетия: … подписывает и обнародует законы»). Ибо Конституция и поправки к ней, конституционные законы и законы вступают в силу лишь после того, как будут подписаны главой государства и опубликованы в официальных СМИ.
С другой стороны, в пунктах 1 и 2 ст. 61 Основного Закона страны четко разграничиваются виды законодательных актов: «Парламент Республики Южная Осетия: 1) вносит изменения и дополнения в Конституцию Республики Южная Осетия; 2) принимает конституционные законы, законы Республики Южная Осетия и осуществляет контроль за их исполнением; осуществляет толкование конституционных законов и законов Республики Южная Осетия…». В этом случае понятием «закон» обозначаются только «обычные» законы.
Можно привести много аналогичных примеров со ссылкой и на другие конституционные положения. Очевидно поэтому, что использование понятия «закон» в том или ином положении Конституции РЮО надо всегда рассматривать в контексте с остальными конституционными положениями, чтобы понять, что именно имел в виду законодатель в каждом конкретном случае. Особенно важно это в данной ситуации, так как разночтения касаются пределов применения президентского вето в отношении различных видов законодательных актов.
Напомним, вето Президента – это данное ему Конституцией право отклонять законы, принятые Парламентом, и требовать внесения в них определенных изменений. Оно является неотъемлемой частью всего комплекса полномочий главы государства как гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина. Оно не абсолютно: вето может быть преодолено депутатами, для чего обычно необходимо, чтобы при повторном голосовании закон в уже принятой редакции получил поддержку квалифицированного большинства парламентариев. В этом случае Президент обязан подписать и опубликовать его.
ВЕТО ПО-ЮГООСЕТИНСКИ
Руководство Парламента РЮО утверждает, что вето главы государства распространяется только на «обычные» законы. Конституционные законы же, в том числе те, с помощью которых вносятся поправки в Конституцию Республики, по мнению парламентариев, принимаются в особом порядке, включающем в себя, в том числе, невозможность их отклонения Президентом. В качестве примера приводится Россия, где президентское вето применяется только в отношении «обычного» федерального закона, а особый порядок принятия федерального конституционного закона подразумевает, что он после одобрения обеими палатами российского парламента «подлежит подписанию Президентом Российской Федерации и обнародованию».
Однако, в отличие от РФ, ни в одной статье Конституции РЮО не содержится ни одной правовой нормы, согласно которой Президент Южной Осетии был бы обязан подписать какой-либо вид нормативно-правового акта после однократного принятия его Парламентом страны. Более того, существенно иным, чем в России, является и описание конституционного механизма законодательного процесса в Республике.
В частности, в ч. 1 ст. 70 Конституции Южной Осетии говорится о том, что конституционные законы, изменения и дополнения к ним считаются принятыми, если за них проголосовал не мене 2/3 от числа избранных депутатов. «Обычные» законы, постановления и другие нормативные правовые акты принимаются простым большинством парламентариев (ч. 2 ст. 70 Конституции РЮО). «Считаются принятыми» и «принимаются» – это термины отнюдь не тождественные понятию «вступают в силу», а значит, фактически служат обозначению не заключительного, а лишь одного из промежуточных этапов законодательного процесса.
Дальнейшая судьба принятого Парламентом закона описывается в ст. 71 Конституции РЮО. Он в течение пяти дней направляется главе государства «для подписания и обнародования» (ч. 1 ст. 71). Затем Президент в десятидневный срок либо подписывает закон, либо отклоняет его. Парламент РЮО повторно рассматривает данный закон, и если одобряет его в ранее принятой редакции большинством в 2/3 голосов от общего числа избранных депутатов, то закон «подлежит подписанию и обнародованию Президентом Республики Южная Осетия в течение пяти дней» (части 2 и 3 ст. 71).
Причем термин «закон» в ст. 71 Конституции РЮО обозначает не «обычный» закон, как ошибочно полагает ряд парламентариев, а употребляется именно в качестве вида нормативно-правового акта. Ибо в статье 70 Конституции РЮО описывается лишь то, какое количество голосов парламентариев необходимо для принятия различных видов законов, но ничего не говорится об их дальнейшей судьбе. Процедура, содержащая остальные этапы прохождения закона – с момента принятия и вплоть до вступления в силу, изложена именно в ст. 71 Конституции РЮО. Так как она идентична для всех видов законодательных актов, законодатель просто не счел нужным отдельно перечислять каждый из них (конституционный закон, закон, поправка в Конституцию). Он использовал общее для всех них понятие «закон» как вид нормативно-право-вого акта, включающий в себя конституционные законы, «обычные» законы и поправки к главам III-VIII Конституции РЮО.
Если бы правовые нормы, содержащиеся в ст. 71 Конституции РЮО, касались только «обычных» законов, то это означало бы, что в ней отсутствует механизм вступления в силу конституционных законов, в том числе тех, с помощью которых вносятся конституционные поправки. Ведь в ст. 70 Конституции РЮО ничего не говорится о том, что делать дальше с принятым конституционным законом. Ибо в отличие от ч. 2 ст. 108 Конституции РФ, обязывающей Президента РФ подписать и обнародовать принятый федеральный конституционный закон, в Конституции РЮО аналогичной императивной нормы в отношении главы государства нет.
Получается, что либо надо констатировать отсутствие в РЮО конституционной процедуры принятия конституционных законов, а значит, все они приняты незаконно и не имеют юридической силы (что явная нелепость!), либо признать очевидное: ст. 71 Конституции РЮО распространяется и на этот вид законодательных актов. Следовательно, президентское вето может быть применено не только в отношении «обычных», но и конституционных законов. А то, что до сих пор не было прецедента отклонения их главой государства, ничего не меняет – все когда-нибудь случается впервые…
ОСОБЫЙ ЗАКОН
Поправки в главы III-VIII Конституции РЮО, в соответствие со сложившейся в РЮО традицией, вносятся путем принятия конституционного закона. Правовая обоснованность этой традиции вызывает серьезные сомнения, ибо нигде в Конституции РЮО не сказано, что изменения главы в III-VIII надо вносить именно в такой форме. Более того, в ст. 93 Основного Закона Южной Осетии, определяющей порядок принятия конституционных поправок, прямо указывается на совершенно иной вид законодательного акта – «закон о поправках в Конституцию Республики Южная Осетия».
Он существенно отличается по содержанию и юридической природе от «простого» конституционного закона. Прежде всего: максимально ограниченным кругом субъектов законодательной инициативы, сроками принятия, терминологическим указанием на его особую форму, требованием обязательной публикации текста Конституции РЮО с внесенными изменениями и т. д. Так что употребление общего термина в отношении двух разных видов законодательных актов отнюдь не означает их идентичности. В том числе по порядку принятия и вступления в силу.
Этот порядок в отношении «закона о поправках к Конституции Республики Южная Осетия» описывается, в отличие от «простых» конституционных и «обычных» законопроектов, в отдельной статье 93 Конституции РЮО. Согласно ей, данный акт принимается Парламентом большинством в две трети голосов от общего числа избранных депутатов и «в течение 7 дней направляется Президенту Республики Южная Осетия для подписания и официального опубликования».
Отметим: здесь, как и в ст. 70 Конституции РЮО, касающейся конституционного закона, нет императивного требования к главе государства: подписать закон о поправках после его однократного принятия законодательным органом. Следовательно, по аналогии, дальнейшая процедура его прохождения также должна осуществляться в соответствии со ст. 71 Конституции РЮО.
Причем, здесь есть даже больше оснований для такого вывода, чем в случае с «простым» конституционным законом, так как и в ст. 71, и в ст. 93 Конституции РЮО законодатель для обозначения принятого нормативно-правового акта использовал один и тот же юридический термин – «закон». К тому же, невозможно не заметить юридическую идентичность правовых норм ч. 1 ст. 71 и ч. 2 ст. 93 Конституции РЮО, касающихся Президента страны. Отличие лишь в том, что в первом случае принятый закон направляется главе государства «для подписания и обнародования», а во втором – «для подписания и официального опубликования». Но это различие представляет интерес разве что с точки зрения лингвистики – юридически термины «официальное опубликование» и «обнародование» в отношении принятых законов обозначают одно и то же действие. Напомним, что сформулированная в ч.1 ст. 71 Конституции РЮО правовая норма – «направляется Президенту Республики Южная Осетия для подписания и обнародования» – отнюдь не означает безоговорочного «подписания и обнародования» главой государства принятого закона, так как, в соответствии с остальными положениями той же статьи, ему предоставляется выбор. Он может либо подписать и обнародовать нормативно-правовой акт, либо отклонить и вернуть его в Парламент.
Таким образом, право вето главы государства в отношении закона о поправках к Конституции РЮО не только применимо, но и вполне логично, учитывая статус Президента как гаранта Конституции и особую форму законодательного акта, изменяющего высший юридический акт страны. Это право вместе с требованием к руководителю страны опубликовать в месячный срок Конституцию РЮО с внесенными изменениями является органичной составной частью механизма, придающего Основному Закону государства необходимую степень жесткости по сравнению с остальными нормативными актами.
ВЫХОД ИЗ ТУПИКА
Подытоживая все вышесказанное, можно сделать весьма убедительный вывод о том, что действие ст. 71 Конституции РЮО распространяется на все формы законодательных актов, принимаемых Парламентом: конституционные законы, «обычные» законы, поправки к главам III-VIII Конституции РЮО. Следовательно, Леонид Тибилов имел более чем достаточные юридические основания отклонить законопроект о поправках в Конституцию РЮО, предусматривавший немедленный переход Парламента на «профессиональные» рельсы. Увы, один только анализ коллизий, связанных с процедурой принятия конституционных законов и внесения поправок в Основной Закон РЮО, пусть даже с максимально обоснованными выводами, в наших условиях может только способствовать, но не воздействовать решающим образом на то, как стороны понимают те или иные конституционные нормы.
Ситуация явно зашла в тупик. С одной стороны, Президент не собирается подписать законопроект о «профессиональном» Парламенте в редакции, принятой депутатами. А правового механизма, который бы заставил его это сделать, или который предусматривает другой путь вступления закона в силу, минуя подпись главы государства, в Южной Осетии просто нет. С другой стороны, руководство Парламента отказывается повторно рассмотреть закон о поправках, в том числе и президентские предложения. И здесь тоже нет ответа на вопрос, каким образом можно изменить его позицию. Конституционный суд – «третейский судья», вердикт которого был бы обязателен для исполнения обеими сторонами, – в Республике так до сих пор и не создан.
В этих условиях выходом из тупика мог бы стать запуск процедуры, предусмотренной ч. 3 ст. 5 Конституции РЮО: «Разногласия по спорным вопросам между органами государственной власти Республики Южная Осетия разрешаются через согласительные процедуры». Успешность их, впрочем, в данном случае напрямую зависит не столько от юридических, сколько от политических факторов. Проще говоря, если обе стороны действительно заинтересованы в том, чтобы в РЮО, наконец, был конституционно закреплен переход к «профессиональному» Парламенту, то компромисс найти можно. Если же данная проблема используется ими исключительно как еще один повод помериться силами, показать, «кто в доме хозяин», то ее решение неизбежно будет в очередной раз отложено на неопределенный срок.
Считаю, что вполне реально найти вариант, который должен не только конституционно закрепить профессиональный статус Парламента следующего созыва, но и обеспечить приемлемый для обеих сторон, не нарушающий права и свободы человека и гражданина механизм максимально возможной «профессионализации» уже нынешнего депутатского корпуса. Если будут запушены согласительные процедуры, то я с удовольствием поучаствую в работе соответствующей совместной комиссии и изложу свои конкретные предложения.
Вячеслав ГОБОЗОВ, полномочный представитель Правительства РЮО в Парламенте РЮО
