8 апреля исполнилось 15 лет со дня принятия действующей Конституции Республики Южная Осетия. Основной Закон государства был принят в апреле 2001 года после одобрения на всенародном референдуме, став одним из важнейших этапов конституционно-правового развития Республики Южная Осетия. Конституция 2001 года стала нормативно-правовой формой завершения институционализации современного государства. В ней осуществлено правовое закрепление демократических норм в Южной Осетии и зафиксирован статус Республики как суверенного государства.
Принятие Конституции в ходе всенародного референдума позволило сформировать исполнительную, законодательную и судебную ветви власти, четкую систему государственного управления.
Главный документ страны сосредоточил в себе правовые, политические и идеологические особенности государства и общества, четко определил приоритеты государственного развития, а также зафиксировал гарантии прав и свобод человека, обеспечение законности и правопорядка, упрочение гражданского согласия и стабильности.
Текст Основного Закона Южной Осетии состоит из 9-и глав, включающих 93 статьи. Первый раздел включает в себя 9 глав, второй – заключительные и переходные положения.
В первой главе (статьи 1-17) обозначены основы конституционного строя Республики Южная Осетия, вторая глава (статьи 18-46) содержит перечень прав, свобод и обязанностей человека и гражданина. Третья глава (статьи 47-55) посвящена полномочиям и обязанностям главы государства, далее, в четвертой главе (статьи 56-72), расписаны права и функции законодательной власти. Пятая глава (статьи 73-76) отведена правительству, а шестая – судебной власти (статьи 77-86). Отдельная глава – седьмая (статья 87), касается прокуратуры РЮО.
Затем следует глава восьмая (статьи 88-91), посвященная местному государственному управлению и самоуправлению. И, наконец, в девятой главе (статьи 91-93) раскрывается механизм внесения конституционных поправок и порядок пересмотра Конституции.
Характерной чертой Конституции РЮО 2001 года является ее схожесть с конституционным устройством Российской Федерации и единство конституционных ориентиров развития, что объясняется политической ориентацией Южной Осетии на Россию, а интеграция на уровне государств предполагает конституционную совместимость. В то же время конституционное устройство Республики Южная Осетия не является полной копией российского. Несмотря на схожесть и общие приоритеты, конституционная организация Южной Осетии содержит значительные отличия, отражающие национальную специфику, исторические и политико-правовые особенности югоосетинской государственности.
Одной из таких особенностей является положение о двух государственных языках в Конституции – осетинского и русского. Русский язык из официального стал государственным по результатам референдума 2011 года.
Конституционное положение о двух государственных языках позволяет в достаточной мере развивать осетинский язык, расширять его использование в делопроизводстве, сфере образования, науки и культуры, обеспечивая баланс в применении двух государственных языков. В Республике успешно реализуется программа развития осетинского языка. Более того, необходимость поддержки государственных языков РЮО прописана отдельной строкой и в Договоре о союзничестве и интеграции. С целью реализации этого положения между министерствами образования России и Южной Осетии подписаны соответствующие программы и план мероприятий.
Действующий Основной Закон стал одним из факторов признания независимости Республики Южная Осетия. В нем закреплен курс развития, который избрал народ Южной Осетии. В Конституции также отражены особые отношения, которые Республика Южная Осетия строит с Республикой Северная Осетия-Алания на основе этнического, национального, историко-территориального единства, социально-экономической и культурной интеграции.
Как неоднократно отмечали эксперты в области конституционного права, Конституция РЮО соответствует всем международным нормам, в том числе правовым документам, принятым Советом Европы. В 2009 году Центр мониторинга демократических процессов «Кворум» проводил мониторинг соответствия законодательства РЮО общепринятым демократическим стандартам. По итогам работы было отмечено, что противоречия между Конституцией Южной Осетии и основополагающими документами Совета Европы, в первую очередь Конвенцией о защите прав человека и основных свобод, практически отсутствуют.
В главе 1 Основного Закона, где сформулированы основы конституционного строя, четко обозначено, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Республике Южная Осетия является ее народ, который осуществляет свою власть непосредственно путем проведения референдумов и свободных выборов, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Захват власти или присвоение властных полномочий названы тягчайшим преступлением против народа и должны преследоваться по закону.
Конституция начинается с торжественной преамбулы: «Мы, народ Республики Южная Осетия, исходя из ответственности перед нынешним и будущими поколениями, стремясь обеспечить безопасность и процветание своего Отечества, исходя из общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов, руководствуясь Декларацией о государственном суверенитете Республики Южная Осетия, утверждая права и свободы человека и гражданина, закрепляя основы общественного и политического строя, провозглашаем и устанавливаем Конституцию Республики Южная Осетия».
Подобные фразы содержатся во многих конституциях, однако в нашем случае они являются прямой констатацией многолетней борьбы народа Южной Осетии за свою независимость. Именно благодаря воле народа и принесенным на алтарь свободы многочисленным жертвам, стало возможным существование самой Республики и, соответственно, принятие Конституции РЮО, в том числе первой.
Первая Конституция РЮО, с которой собственно и началось конституционное развитие в Южной Осетии, была принята в 1993 году, на третий год после провозглашения Республики.
Принятию Конституции 1993 года предшествовало всенародное обсуждение, в первую очередь через публикацию проекта Конституции в СМИ. После обсуждения 2 ноября 1993 года на VII сессии Государственного Ныхаса Республики Южная Осетия первого созыва Конституция была принята. В течение 1994-98 гг. в Южной Осетии проходят выборы Парламента, местных органов власти. Формируется избираемая Парламентом исполнительная власть.
В соответствии со ст. 76 Конституции РЮО 1993 года высшим органом государственной власти Республики Южная Осетия был провозглашен Государственный Ныхас, то есть первая Конституция закрепляла парламентскую Республику.
Государственный Ныхас обладал широкими полномочиями. К его исключительному ведению относились: принятие конституции, определение внутренней и внешней политики Республики Южная Осетия, принятие решений по вопросам национально-государственного устройства, определение порядка решения вопросов административно-территориального устройства Республики Южная Осетия, утверждение перспективных государственных планов и важнейших государственных программ экономического и социального развития Республики Южная Осетия, государственного бюджета и т.д.
Парламентская форма правления просуществовала в Южной Осетии до 1996 года, когда после политического кризиса тогдашним лидером Республики Людвигом Чибировым был осуществлен переход на президентскую форму правления и в том же 1996 году состоялись первые выборы президента Южной Осетии. Введение института президентства аргументировалось необходимостью концентрации власти в руках главы государства в сложных условиях, в которых тогда находилась Южная Осетия. После этого была создана конституционная комиссия, приступившая к разработке новой конституции, которая должна была закрепить произошедшие изменения. После долгих дискуссий проект был разработан и принят на референдуме в 2001 г., позволив сформировать основные черты конструкции президентской формы правления.
По действующей Конституции Президент в Южной Осетии, являясь главой государства и главой исполнительной власти, гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина, определяет основные направления внутренней и внешней политики, представляет Республику в международных отношениях. Президент Республики Южная Осетия обладает правом принятия собственных и окончательных решений. Все это свидетельствует об исключительном характере власти президента и позволяет определить его место в общей системе разделения властей как главную фигуру исполнительной власти. Он избирается всенародно, что позволяет формировать сильную президентскую власть, имеющую равную легитимность с парламентом.
В то же время называть Республику Южная Осетия вполне президентской нет достаточных конституционных оснований. В конституционной схеме государственной власти Республики обнаруживаются явные черты парламентаризма. Это проявляется в участии депутатов в назначении главы Правительства, а также в наличии парламентской ответственности Правительства. Отсутствие условия обязательного роспуска Парламента при отклонении им президентских кандидатур на должность Председателя Правительства, обеспечивает реальное участие Парламента в назначении главы Правительства.
Наличие государственных программ развития, утверждаемых Парламентом, способствует более полному и направленному парламентскому контролю за правительственной деятельностью. Законодательство Республики Южная Осетия предусматривает также индивидуальные отчеты членов Правительства, что усиливает контрольные функции Парламента.
Наряду с правительственными отчетами законодательство Южной Осетии предусматривает отчеты других органов и должностных лиц, в частности, Генерального прокурора республики и Председателя Национального банка Республики, которые не реже одного раза в год представляют Парламенту отчеты о своей деятельности, направляемые на заключение в соответствующие комитеты. Есть и другие примеры достаточно широких конституционных полномочий Парламента. Во многом это заслуга Парламента 3-го созыва, который постарался оставить за законодателями больше прав и рычагов влияния. Вместе с тем, за прошедшие 13 лет баланс между различными ветвями власти неоднократно нарушался, в том числе путем принятия различных поправок в Конституцию.
Некоторые из полномочий Парламента были возвращены в ходе работы нынешней конституционной комиссии, созданной по инициативе Президента РЮО Леонида Тибилова еще в 2012 году.
Нынешняя форма правления для Республики Южная Осетия сегодня представляется оптимальной. Она позволяет сочетать сильную и полномочную президентскую власть, необходимую для обеспечения независимости, безопасности и целостности государства, с принципами парламентарного режима, гарантирующими публичный контроль над исполнительной деятельностью, препятствующими чрезмерной концентрации государственной власти и злоупотребление ею.
Что касается исполнительной власти, то она, по выражению юристов, является бивалентной, разделенной между главой государства и Правительством, обладающим самостоятельным конституционным статусом, с явным доминированием Президента над Правительством. Президент и Правительство Республики находятся в отношениях субординации, позволяющей главе государства непосредственно руководить исполнительной властью, активно воздействуя на правительственную деятельность.
За последние десять лет вокруг ряда положений Конституции и вносимых изменений часто возникали ожесточенные споры и дискуссии. В частности, бурные дискуссии регулярно разворачиваются вокруг ценза «оседлости» для кандидатов в президенты и депутаты. За последнее время прозвучали предложения несколько смягчить пресловутый ценз, убрав внесенные в 2011 году в эту норму поправки. Вместе с тем, полную отмену этой нормы в Республике мало кто поддерживает, за исключением представителей диаспоры и лиц, которые долгое время проживали за пределами Республики и для которых ценз «оседлости» стал препятствием для полноценного участия в политических процессах Южной Осетии.
Многие жители Республики, напротив, желали бы распространение требования ценза и на назначаемых чиновников исполнительной власти.
Много вопросов у общественности вызывает отсутствие местного самоуправления, несмотря на вступление в силу соответствующей статьи в Конституции. Другой аспект касается введения пропорциональной системы выборов в Парламент, что было отражено и в Основном Законе.
Впрочем, судя по настрою Президента и всех парламентских партий, принятое в свое время непродуманное решение о переходе к чисто партийному принципу формирования Парламента будет изменено и очередные парламентские выборы пройдут по смешанной мажоритарно-пропорциональной системе.
Есть надежда, что в ближайшей перспективе в Республике появится и Конституционный суд, создание которого, в нарушение Конституции, откладывалось почти полтора десятка лет. Конституционное правосудие является одной из основ системы конституционного функционирования. В мировой конституционной теории широко признана позитивная роль конституционного надзора со стороны судов общей юрисдикции или специальных конституционных судебных органов. В этой связи необходимость учреждения в Республике Южная Осетия судебного органа конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющего судебную власть посредством конституционного судопроизводства, представляется весьма острой. Бесспорную роль Конституционный суд играет в обеспечении баланса полномочий ветвей власти.
На сегодняшний день Конституция РЮО является правовым фундаментом нашей государственности и должна служить надежной опорой для дальнейшего развития страны, что невозможно без соблюдения прав и свобод граждан, полноценной реализации основных статей Конституции. Именно поэтому на современном этапе развития Южной Осетии важнейшее значение приобретает преодоление такого явления, как правовой нигилизм, которое в массовом порядке укоренилось во всех слоях общества, приводя к игнорированию многих норм и положений как Основного Закона, так и законодательства в целом.
Дальнейшее последовательное укрепление конституционных основ станет надежным залогом проведения в Республике Южная Осетия последовательных преобразований, направленных на создание правового государства, эффективной экономики, обеспечение социальной защиты и благополучия населения.
А. КОЧИЕВ
